發揮民族區域自治制度優勢 積極推進協商民主
發布日期:2015-04-21      瀏覽 9611 次

來源:中國民族報2015-03-31

 

        社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢,是黨的群眾路線在政治領域的重要體現,是深化政治體制改革的重要內容。延續黨的十八大以來對協商民主的探索,中共中央于2015年2月9日印發了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》,系統闡述了協商民主的意義、原則、程序等內容。

         民族區域自治法作為實施憲法規定的民族區域自治制度的基本法律,其中蘊含了協商民主的原則和精神,并在某些條款中明確將“協商”作為民族自治地方處理特定事務的必要手段。建構促進民族自治地方自治機關科學決策、民主決策的協商民主機制,是完善民族區域自治制度的關鍵環節,對于推進民族事務治理體系與治理能力現代化具有重要意義。

一、協商民主有助于鞏固社會主義民族關系

         協商民主作為民主的實現形式,在協調分歧、化解矛盾方面具有單純的投票和選舉所不具備的優點:在制度實施方式上,對話、溝通、協商是協商民主之所以成為協商民主的標志,是區別于選舉民主的重要之處;在手段上,對話、磋商、討論、聽證、交流、溝通、商議、辯論、爭論等協商民主的各種形式,都是公民參與政治生活的重要渠道,是決策民主化和科學化不可或缺的環節;協商民主通過監督公共權力的行使,實現社會公共利益。協商民主的精神和原則已經成為黨和國家進行社會與族際政治整合中的一個重要內容,協商在我國已經超越了政治協商的范圍,發展到社會、經濟、文化生活的各個領域、各個層次和各個方面。

        妥善地處理多民族之間的關系,進行有效的族際整合,是多民族國家政治體系能夠維持的重要條件。在多民族國家,任何政治行為要取得合法性,就必須廣泛引入不同民族、不同利益取向的公民參與,傾聽、討論不同的意見,需要公民平等、公正的協商民主。

        多元化與差異性是少數民族和民族地區的重要特征。人民內部在根本利益和長遠利益趨向一致、而在局部利益和眼前利益又相互差異,構成了利益的差異化表達,利益的差異化表達需要恰當的民主形式。有學者研究指出,“現代世界許多國家,為了應對多樣性的挑戰,把通過機制設計包容差異和化解矛盾作為一般手段,納入族際政治的理論與實踐當中,創造設計了包括民族自治、協商民主、平衡機制以及多重機制組合應用等帶有族際政治民主的制度機制,取得了良好的社會效果”。筆者認為,加強協商民主建設,擴大公民有序政治參與,拓寬少數民族群眾的利益表達渠道,有效整合民族自治地方社會治理資源,能夠有效緩解社會矛盾,促進科學民主決策,以更好地貫徹黨的民族政策,保障少數民族合法權益,鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系。

二、民族自治地方協商民主的法律制度架構

          民族區域自治體現的是特定少數民族群體通過自治來參與民族事務和相關公共事務管理和公共決策,從而實現和維護自身利益的過程。民族區域自治法作為民族區域自治的基本法典,不但在很多條款中體現了協商民主精神,在很多具體內容方面也契合了協商民主的制度設計,初步形成了民族自治地方協商民主的制度框架。

民族區域自治法序言明確指出,“實行民族區域自治,體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利的精神,體現了國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則”,“實行民族區域自治,對發揮各族人民當家做主的積極性,發展平等、團結、互助的社會主義民族關系,鞏固國家的統一,促進民族自治地方和全國社會主義建設事業的發展,都起了巨大的作用”。民族區域自治法第14條規定:“民族自治地方的建立、區域界線的劃分、名稱的組成,由上級國家機關會同有關地方的國家機關,和有關民族的代表充分協商擬定,按照法律規定的程序報請批準。民族自治地方一經建立,未經法定程序,不得撤銷或者合并;民族自治地方的區域界線一經確定,未經法定程序,不得變動;確實需要撤銷、合并或者變動的,由上級國家機關的有關部門和民族自治地方的自治機關充分協商擬定,按照法定程序報請批準?!钡?6條第1款規定:“民族自治地方的人民代表大會中,除實行區域自治的民族的代表外,其他居住在本行政區域內的民族也應當有適當名額的代表?!钡?8條規定:“民族自治地方的自治機關保障本地方內各民族都享有平等權利。民族自治地方的自治機關團結各民族的干部和群眾,充分調動他們的積極性,共同建設民族自治地方?!钡?1條規定:“民族自治地方的自治機關在處理涉及本地方各民族的特殊問題的時候,必須與他們的代表充分協商,尊重他們的意見?!?/p>

        上述條款表明,民族自治地方的自治民族與其他各民族一樣,都享有平等權利,各民族共同建設民族自治地方。為了保證自治地方內非自治民族的權利,非自治民族也必須要有適當名額的代表,自治區域內關于不同民族人大代表制度的設計,使協商民主的實施具有了現實基礎。如“民族自治地方的自治機關在處理涉及本地方各民族的特殊問題的時候,必須與他們的代表充分協商,尊重他們的意見”充分體現了我國民族自治地方“民族自治”與“區域自治”相結合的特點,合理平衡與有效保護了民族自治地方不同民族群體的利益需求,使少數民族群體的合理需求通過制度化的路徑進入決策過程,并通過充分的溝通與對話,形成合理的決策意見,從而在平衡不同民族群體利益需求的基礎上,保護了各族人民當家做主的權利。

三、民族自治地方協商民主的實現路徑

         1.推進協商民主法治化、制度化與規范化。

        黨的十八屆四中全會強調:“制度化、規范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。以保障人民當家做主為核心,堅持和完善人民代表大會制度,堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度,推進社會主義民主政治法治化?!泵裰髋c法治相輔相成,不可分割。協商民主若不以法治為根本形式,通過系統的程序和規則落實為法制,協商民主的價值也就難以體現。只有用法律和制度的形式建立健全起協商民主的利益表達機制、協商溝通機制,才能保證各族群眾充分表達自己的意見建議,溝通和協調不同意見,以化解社會矛盾,調整利益關系,凝聚各界共識。民族自治地方應當針對政黨協商、政府協商、政協協商、人大協商、人民團體協商、基層協商和社會組織協商的不同形式,以及立法協商、行政協商的不同領域與內容,制定專門規范協商民主問題的規范性法律文件,對參與協商的不同主體的權力(利)和責任、協商的程序、步驟和方式等問題作出明確而細致的規定,參與者則應嚴格按照程序規則的要求進行協商活動,以不斷提高協商民主的科學性和有效性。

 

        2.增強少數民族群眾參與協商民主的積極性和有效性。

        民族區域自治不是某個民族獨享的自治,民族自治地方更不是某個民族獨有的自治地方。把憲法和民族區域自治法的規定落實好,就要把各族人民智慧和力量最大限度地凝聚起來,群策群力,廣泛參與,發展自治地方經濟,改善人民群眾生活。習近平總書記強調,“民主不是裝飾品,不是用來做擺設,而是要用來解決人民要解決的問題”,“協商民主應該是實實在在的、而不是做樣子的,協商就要真協商,要從制度上保障協商成果,使決策更好順乎民意,合乎實際”。各級黨委和政府要加強領導和組織協調,鼓勵探索創新,通過各種途徑、各種渠道、各種方式進行廣泛協商,建立健全提案、會議、座談、論證、聽證、公示、評估、咨詢、網絡、民意調查等多種協商方式。尊重群眾首創精神,注重實踐經驗提煉總結,并適時上升為制度規范。參與協商的代表是否有代表性,能否真正代表本民族群體的意愿,準確反映和維護本民族的利益,是衡量協商民主價值和結果的關鍵。在民主協商決策過程中,主要是不同民族群體的代表或工作人員之間的溝通與對話,在互相交流與協商中,求同存異,異中求和,共同求解民族問題治理之道。國家機關人員充當的應當是召集人和主持人的角色,而不是高高在上的主導者和指揮者,其主要職責和作用在于:保證協商過程井然有序地進行,保證各民族群體的代表能夠充分表達本民族的意愿和意志,保證協商過程的民主性、客觀性、真實性和公正性。

 

       3.重視自治立法協商與重大公共政策決策協商。

       我國雖已初步形成了以憲法有關規定為根本、以民族區域自治法為主干的民族法律法規體系,但同全面推進依法治國的總目標相比,民族法治建設還存在許多與現實需求不適應、不符合的問題。把少數民族的意志和愿望通過立法的形式加以規范化、法制化,是自治權得以實現的重要保障。自治立法能否取得成效,關鍵在于自治立法是否具有民族特色和地方特色,是否準確反映各民族群眾的實際需求。立法協商是一個反映訴求、充分討論、溝通協商、征求同意、滿足權利的場合,是一個在公開、競爭、商談、妥協過程中緩解緊張關系、尋求適當方案、使問題得到解決的場合。自治立法的民主協商程序,能夠保障立法體現多數人的意志,保障少數人的意見在立法過程中受到尊重。民族自治地方改革發展穩定重大問題和涉及民眾切身利益的實際問題,在決策之前和決策實施之中要展開廣泛協商,努力形成共識。重大公共政策與人民群眾的生活密切相關,如果公共政策民心向背,效果必然會適得其反。各族人民群眾在立法和重大決策過程中享有知情權、參與權、表達權、批評建議權、監督權。廣泛考量和吸納民意,是科學立法、民主決策的重要內容。自治立法和重大公共決策作為民族政治體系的一個鏈條和環節,只有反映和體現了各族群眾的民意,才能得到真正的認同。

 

        4.以協商民主預防和化解民族群體性事件。

        目前我們的民族工作面臨著一些新的階段性特征,其中一個重要方面是“各民族交往交流交融趨勢增強和涉及民族因素的矛盾糾紛上升并存,反對民族分裂、宗教極端、暴力恐怖斗爭成效顯著和局部地區暴力恐怖活動活躍多發并存”。治理體制的限制、有效的利益訴求渠道的缺乏、與政府的非良性互動,致使協商、聽證等合法的替代性選擇缺失,往往會導致群體性事件與極端行為的發生。民族群體性事件的表現形式多種多樣,其導火索和推動力量以及事件背后的深層次原因不一定相同,但是有一點是共同的:意見表達途徑與利益訴求渠道的缺失。由于民族問題的復雜性,民族群體性事件除了表現為各種經濟、政治利益的交織與沖突,往往還夾雜著民族、宗教、文化因素的相互撞擊,甚至有可能被境外敵對勢力和民族分裂勢力所利用,引發更大規模的惡性事件。民族群體性事件若處置不當,必然危及民族區域自治制度的群眾基礎,影響民族區域自治的良性運行。協商民主在協調分歧、化解矛盾方面有著對抗式的政治手段所不具備的優點。若能及時發現群體性事件的苗頭和傾向,或在群體性事件發生伊始就將協商民主方式納入糾紛處理過程中,通過平等對話、真誠溝通,消除群眾的不滿、對抗和怨恨情緒,就會取得意想不到的效果,將沖突化解在基層和萌芽狀態。(張殿軍)

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